论文提要：
中共中央十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表，但各地并没有出台法官员额的具体实施办法，目前，我市中级人民法院、迎江区、怀宁县等法院尚处于试点探索阶段，还没有成熟的经验可供借鉴，而广东省深圳市前海合作区人民法院是于2014年经最高人民法院正式批复，其机构设置、人员配备、审判运行均按照司法改革的要求新设立的法院。本文从比较法的角度，从内地基层法院的视角分析基层法官员额的现状，以此探讨我国基层法院推行法官员额制度可能出现的一些问题，并就这些问题提出自己的一些建议。
正文：
法官员额制是指法院从事审判工作的法官按照案件数量、人口密度、法院设置等因素来固定法官人数，集中行使国家审判权。2001年全国人大常委会在修订《中华人民共和国法官法》时首提法官员额制（《中华人民共和国法官法》第五十条规定：最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法）。[1]2014 年，法官员额制改革正式拉开了序幕。法官员额制的实施有助于推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，是我国法院推行法官职业化建设的一项重要内容,同时也有利于推进法院人员优化配置，怎样科学、合理地确定法官员额的比例，同时兼顾法官队伍从平均化向集中化平稳过度则是亟待解决的问题。
一、实行法官员额制的必要性
（一）实行法官员额制，有助于法官职业化、精英化
当前我国的法官队伍素质参差不齐，法官队伍状况的地区差异和审级差异同时存在，沿海经济发达地区、待遇较高地区的法官来源更为丰富、学历层次更高，内陆经济欠发达地区法官队伍建设相对滞后，甚至出现人才流失现象。在一些实行法官员额制较早的国家，对法官的素质要求很高，一般要求有正规的法律学习经历和长期的法律实践经验，同时要经过严格的选任程序。而要改变我国法官队伍目前的现状，则只有通过实行法官员额制，逐步完善法官选任条件和程序，做足法官职业保障机制的功课，才能使法官真正成为一支行使国家审判权力的精英队伍。
（二）实行法官员额制，一定层面上可以维护司法权威
法官代表国家行使公权力，承担着维护社会公平和正义的重要职责，司法也是维护社会稳定的最后一道防线，群众期望很高，一定程度上反映了国家公信力，这些对法官提出了相当高的要求。判决结果能否为公众所接受和信服，关键在于法官是否能够真正做到独立、公正、权威，这种权威地位的确立, 既依赖于法官个人的修为素养和业务能力, 同时说明法官这种职业具有一定的特殊性。选任法官如果不经过严格筛选,从个人品格至业务能力加以考量，法官队伍整体素质难以保障, 同时法官队伍过于庞大国家相应也很难为其提供完善保障，从这一意义上讲, 建立法官员额制度是确保审判权正确行使的重要保障。
（三）实行法官员额制，有助于稳定法官队伍
法官员额制实质是提高法官的入职门槛。法官员额相对固定，法院内部人员实行分类管理，法官队伍人员递补按照规定有序流动，原则上只有在法官职位出现空缺时，基层法院才能增补初任法官，上级法院才能从下级法院遴选法官，对于法官给予稳定的职业保障机制，从员额确定到职业保障只有建立起一整套具备可操作性的机制才能够真正确保法官队伍的质量，防止优秀的法官流失，避免素质不达标者走上审判台，使法官形成一支稳定的职业化队伍，从源头上提升司法公信力。
二、法官员额制确定的原则方法
法官员额的确定必须立足各级法院不同的队伍结构，同时要遵循司法工作的规律与特点，科学合理确定法官员额制的原则、比例。
（一）应当考虑不同层级、不同地区法官的审判工作量。法官员额制的最终目的是提升审判质量和审判效率。因此，审判工作量的大小是确定不同法院法官员额的一项重要指标，具体而言，应结合近几年来的案件数量、案件性质、难易程度和案件审理周期等因素综合考量。在具体操作上，辖区案件数量可以根据近三年收案情况估算，并对于年诉讼案件的增长态势进行合理预测。法官的工作量则考虑人均结案数量、平均结案时间、案件难易程度等因素，平均结案时间可以通过法院信息管理系统来提取数据进行测算得出具体的时间，同时兼顾辖区人口和面积、派出法庭个数等其他方面以便于当事人依法行使诉讼权利，据此，确定一个法院的法官员额，
（二）应考虑法院在编人数。审判是法院第一要务，但是司法辅助性工作以及必要的行政管理工作，是审判权顺利运行必不可少的要素。在确定法官员额时，必须根据审判工作量考虑为法官配备合理的司法辅助人员和行政管理人员数量，才能使法官的裁判权正常行使，即法官数量、法官助理数量、行政工作人员数量要按照一定比例配备，并实行分类管理。
（三）应根据当地社会经济发展水平适时调整法官员额。自立案登记制施行以来，法院受理的案件数量呈井喷式增加，且案件类型趋于多样化，审理难度不断加大。法院员额制和法官遴选制度的实施不应当处于静态，而应该是一个动态的过程。法官员额应随审判工作量的增加而进行适当调整，同时也应考虑到制度的稳定性，按照一定的时间节点对法院审判工作量进行考量后酌定法官员额是否应予增加或调整，从而让优秀人才充实到一线，优化法院人员结构，稳定一线办案法官队伍。
三、深圳前海合作区法院的成功实践
2014年12月2日，最高人民法院正式批复同意设立深圳前海合作区人民法院，该院的机构设置、人员配备、审判运行等均按照司法改革的要求，建立了以审判为中心的机构设置模式和人员配置方式。
前海法院人员构成和组织机构设置：前海法院人员总编制195名，其中政法专项编制98名，法官员额控制在政法专项编制的40%以内，核定法官员额39名，包括1名院长、2名副院长和36名主审法官，司法辅助人员不低于45%，司法行政人员不超过15%。目前，前海法院共有工作人员100名，其中主审法官15名，法官助理55名，司法行政人员15名，书记员6人，司法警察9名。前海法院的组织机构由综合管理部门和审判团队组成。仅设置两个综合管理部门，即司法政务处和审判事务处。司法政务处负责人事党务监察、行政事务、司法警务等工作；审判事务处负责诉讼服务、审判管理、司法辅助事务等工作。不设置业务庭，建立14个审判团队，审判团队由1名主审法官，配备2名法官助理和1名书记员。副院长分管审判团队，负责组织开展审判活动，协调审判资源。司法政务处主任、审判事务处主任直接对院长负责。
人员构成和组织机构设置对于依法独立行使审判权的优势：建立了以服务审判为中心的司法行政组织。按照科学合理、精简高效、职责明确、权责一致的原则设置司法行政组织，前海法院设置司法政务处、审判事务处两个综合部门，减少管理层级，优化资源配置，实现机构精简和一人多岗，突出司法行政的精简高效和辅助性。建立司法行政与司法审判相分离的司法政务管理体制。副院长仅分管审判业务，司法政务处、审判事务处直接对院长负责，实现司法行政与司法审判在机构设置与人员配置上的完全分离。健全司法运作、司法辅助、司法人事、司法监督等司法行政管理机制，避免司法行政事务管理权对司法审判权的不当影响与干预。建立以法官为中心的审判组织架构。改革了传统的法官内部科层制管理模式，不设业务庭，围绕主审法官建立了“1+2+1”的审判团队，避免因采用行政模式管理审判业务，法官自主管理审判团队，从审判组织上确保法官独立裁判，进一步突出了“审判中心”和“法官中心”。
四、从潜山法院视角看基层法院法官队伍结构现状
（一）法官队伍人数多但人员构成复杂
从潜山法院目前法官队伍构成上看，大部分是通过1985年招干考试进入法院工作，也是目前审判队伍的主力军，大多数从行政机关、教师改行而来，有的是军人复员转业而来。从2007年开始进入法院的工作人员主要为三类渠道，即通过省公务员考试、省委组织部选调和基层政法干警，学历层次以本科和研究生为主，绝大多数已经通过国家司法考试，一部分已经任命为审判员或助理审判员。现行法官队伍当中，存在着专业不同、文化程度不同、人生阅历不同的现象。早起进入法院参加工作的法官很多没有经过系统的法律学习经历，理论基础较为薄弱，但法律实践经验丰富。而经过大学系统学习法学理论的毕业生在通过国家司法考试和公务员考试后进入法院，通过初任法官培训即被任命为法官，但缺乏社会阅历和法律执业经历，在工作实践中存在司法能力不足的现实问题，由此看来，当前基层法院法官素质能力的参差不齐。
（二）基层法院一线法官较之法官总数比例不高
当前，各基层法院均有相当一部分法官拥有审判职称但不在审判岗位，或者并不直接从事办案工作。这些不在审判岗位的法官主要为两个群体：一个属管理者群体，日常工作主要是履行行政管理职责和案件的审批把关。另一个群体则是在各级法院从事司法宣传、调研、人事管理、后勤保障、司法统计和审判管理工作的法官，他们中有不少人具备着丰富的审判经验和较好的理论水平，却长期未接触审判实践或不在审判一线，法院内部人事流动的不畅有三点不利：一是拥有审判资格的法官长期不办案、疏于业务和司法实践，在当前法院内部法官年龄断档的情形下易造成办案力量“青黄不接”；二是长期行政化的人员布局结构易形成利益共同体，从而滋生司法腐败、导致司法不公；三是处于司法辅助部门占据过多的法官员额易形成“案多人少”的法院工作状态。
（三）法官队伍管理行政化
长期以来，我国法院的对法官的管理体制是没有法官编制只有行政编制，审判工作也一直按照行政工作进行管理，工资待遇与行政职级挂钩，法院审判工作行政化倾向严重。法官审判权力与行政职称挂钩致使许多法官在注重行政绩效考核的同时无法集中精力进行案件审理，法官缺乏应有的专业性和精细化。 纵观各法治国家的法院，其管理职能都是最小化的，几近不存在。[2]法官员额制改革理应将把法官从行政管理、行政职级、行政待遇中解脱出来作为出发点和落脚点，在此基础上构建法官不受“领导”干预、依法独立审判的司法共同体，让法官心中遵从的只有法律和事实，真正的不再受制于行政命令等非法律所应考虑的因素。当然，将法官从行政管理中“解放”出来不是不管理，而是将法官有别于其他普通行政工作人员进行区别对待，给予法官序列一套单独的管理体系，只有这样的法官员额制改革才有意义。
五、基层法院实行法官遴选时应注意的几个问题
（一）推进法官员额制不能“一刀切”，更不能“唯资历论”或“唯职务论”。 [3]我国的法官群体正处于新陈代谢的关键时期，近些年陆续进入法院的年轻法官，很多已经走上了各级法院尤其是广大基层法院的审判执行一线，他们也是未来挑起司法大梁的“生力军”。也有一部分具备法官职称或者通过司法考试的干警不是不能办案，也并非不愿办案，但因为工作需要，而被安排从事司法调研、审判管理等工作，成为“不办案的法官”。他们所承担的工作量和重要性不能拿同一标准与办案部门进行衡量，都是法院工作的重要组成部分，有些时候这些法官同样需要加班撰写各种调研材料、起草审判指导文件，这部分法官的权益和诉求不应当被忽视，不能因为他们长期非审判业务性工作而认为他们业务能力不过硬，而将他们一律排斥在法院员额之外。
有些地方在确定法官员额时，直接或者变相地以资历或者职务说话，实行“一刀切”的做法，这种做法表面上易操作、阻力小、见效快，其实从长远考虑对法官队伍建设极其不利：一是加剧了行政化倾向，名义上法官助理是助理，但从事着原先主审法官从事的工作，撰写不署自己名的判决，而主审法官只是拿出审理意见，实质上仍然是走行政审批的老路；二是伤害了年轻法官的工作积极性，加剧了人才流失速度，破坏了法官群体新陈代谢的进程。很多具备良好素质和较高学历的年轻法官或会因为长期不能入额，而通过参加遴选考试、辞职从事律师等方式另谋出路，从而加剧了基层法院的“人才荒”；三是容易陷入新一轮“案多人少”的矛盾，在当前法院队伍年龄结构梯队的现状下，很多年轻助理审判员在老法官的帮助下慢慢地成长为所在业务部门的“中坚力量”，刚刚进入法官角色，一旦法官员额被迅速压缩、选任周期延长，在老法官成批退休大潮到来之时，多数基层法院将再次陷入案多人少的恶性循环，而此时年轻法官能否真正挑起公正司法的大梁难以保证。
（二）员额选任应当区分对待，但对同类人员应实行同一标准进行考核。目前，通过新闻我们可以看到，各地法官“入额”选任普遍采用“考核+考试”的方式。以海南为例，考试占40分，考核占60分，考核主要由院领导测评分、工作实绩考核分、任职资历量化分构成，而考试基本上是考察法官的政治素质和业务操作技能。毫无疑问，资历是成就优秀法官必不可少的要素，而且资历较长的法官“在事实认定、社会沟通和协调能力上可能会比年轻的法官要强一些” [4]，但如果在法官“入额”的竞争中，如果赋予学历、年资、办案数量、所获奖励等以过高权重和分值，那么就等于竞争还没真正开始，那些学历高、年资长的法官就已处在了优势地位，这显然与同一竞争起点的原则背道而驰。员额法官的选任并非要给所有人成为员额法官的机会，也非要在各种群体间搞利益平衡，而是要拒绝论资排辈，将法官中的优秀分子挑选出来。
因此，笔者认为员额选任应当区分对待，这里所说的“区分对待”是指以某一年限为界，将参加入额考试的法官也稍作分类，分开进行考核测评。如潜山法院可以2007年为界限，因为2007年之前入职的法官绝大多数均为通过85年招干考试进入法院参加工作，他们拥有较为丰富的审判经验，但学历可能不高，法学理论功底不扎实，而2007年以后入职的年轻法官绝大多数均经过大学系统学习，经过公务员考试和国家司法考试，拥有一定的知识储备，但工作实践欠缺。让这两类优势截然不同的法官用同一张试卷进行测试或者直接通过笔试或评分权重的办法进行遴选，笔者认为无论是对资深法官还是对年轻法官均有失公允。“同一标准”即在同一类法官中进行遴选采取同一标准，如对年轻法官的入额考试可采用笔试、面试相结合的方式进行，笔试着重考察参选法官的政治理论水平、法律理论知识，面试着重考察参选法官的业务实践能力，可以通过诸如现场开庭、以实际案例为模板限时撰写判决书等方式进行。对资深法官则可将考察重点倾向于业务实践能力、任职资历等方面。同类参选法官采用同一“起跑线”，能让无论是资深法官还是年轻法官均拥有“出线”的希望和机会。
（三）法院人员分类管理需与法官员额制同步推进
1、法官可以擅长案件进行分类，实行团队化模式运作。广东省深圳市前海合作区人民法院的围绕主审法官建立了“1+2+1”的审判团队模式值得借鉴。法官助理主要辅助法官做专业性工作，例如撰写法律文书初稿、协助庭下调查、协助案件调解等工作；书记员主要负责开庭记录、案件文书送达等事务性工作。审判助理可在案件受理之后再行选定，书记员可在开庭之前数日临时搭配，这样可以合理配置司法资源，促进法官专业化，大幅提升办案效率，又可以避免长期合作可能产生的“利益共同体”，杜绝司法腐败的产生。而行政人员主要负责法院的行政类工作，例如参与地方政府的各项会议等，使法官从繁琐的事务性、行政性工作中解脱出来，提高工作效率。执行工作应该根据各个法院的执行案件数量成立专门的执行工作团队。
2、通过购买社会化服务弥补辅助人员不足的缺口。随着经济社会的发展，现代公共管理理念发生变化，现代公共管理理论主张要增强公务员队伍的灵活性和有效性，提出了“政府雇员”的概念。[5]政府雇员不占用行政编制，不具有行政职务，不行使行政权力，完全按契约化管理，只从事某项专业性工作。[6]笔者认为书记员从事的记录庭审、送达法律文书等工作具有辅助事务性质，虽然可能涉及审判机密，但完全可以通过聘用合同和加强日常管理予以约束，必要时可以追究其法律责任，书记员不能满足庭审需求的问题完全可以通过购买社会化服务的方式加以解决，且在招录公务员时可以节约出部分行政编制。
（四）法官监督和退出机制应成为入额法官的“紧箍咒”
“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法必追究。”法官作为守护社会公平正义的最后一道屏障，其行为举止需要更加严格的监督和制约。入额不易，守护这份不易应当付出更多。建立完善法官档案制度。对事实认定明显错误、非认识性的适用法律错误案件、明确违背法律程序的错案和存在重大瑕疵的案件，经专门的法官评查惩戒委员会讨论决定后依照规定问责，并计入法官考评档案，扣分。可考虑以三年为一周期，实行末位退出机制，连续三年考核末位的法官建议其退出，由所在法院的法官评查惩戒委员会报省级有关法官提名部门审批后，向本级人大提名取消其法官任职资格。对于出现作风问题、违法违纪构成犯罪的直接予以清退并移交相关部门处理。
当前我国的司法改革将全面铺开，各个法院因层级、地域及自身法院实际情况的不同，在推行法官员额制时所面临的问题和困难也不甚相同，但是我们必须清醒地认识到，只有实行法官员额制度，才能从根本上解决当前我国法院特别是基层法院当前在队伍建设上所遇到的困境，司法改革的深入才能进一步从源头上提升法官队伍素质，从而进一步提升司法公信力。面对司法改革的“深水区”，我们要需要信心、需要决心，更需要耐心，唯此，建设社会主义法治国家才能真正成为现实。（研究室 李赈）
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